低油價時代：中東油王的試煉時刻？

（圖片來源：Saudi Aramco）

國際油價的自由落體，會否在中東地區帶來一波新的政經波動？近半年來石油價格已暴跌了將近30%，而油元的快速蒸發對於油產豐富的中東地區—特別是坐擁全球近4成石油藏量的海灣阿拉伯國家來說—更帶來了直接的政經影響。

於國內政治的層面來看，油價的持續探底會否反轉海灣各國政府的財政餘裕？進而在後阿拉伯之春的時代裡威脅這些「石油食利國（rentier state）」的政權存續？而從國際層次的高度而言，傳統油國在石油市場原本主導產能、價格調控的中心地位，也很可能在這波油價割喉戰中被更具生產彈性與技術優勢的非傳統石油給取代，而讓中東地區在全球能源地圖中所佔的戰略優勢加速式微。

油價大暴跌

自2014年6月以來，國際原油價格的跌幅已進逼30％（圖表一）：西德州中級原油（WTI）從年終高點108元美金摔至77元，而布蘭特原油也在5個月內從115元狂跌到了82元。這波降價趨勢預計還會持續好一段時間，甚至國際油價也有可能跌破70元的關卡繼續探底。 

圖表一：2013年國際原油價格波動（數據來源：Bloomberg）

一般認為，油價突然進入熊市的原因有二：中國與歐洲經濟需求的放緩、以及全球石油的產量過剩。其中，北美非傳統石油—特別是頁岩油的產量大增，也被認為是變動石油版圖的最大因素。

北美頁岩油：對市場的正面衝撞

儘管各界對頁岩油的發展早有期待，但其近7年來的發展卻實實在在地令市場意外。自2008年以來，美國藉由頁岩油革命已將石油產量由低谷推回高峰：根據美國能源資訊局（EIA）的統計，全美原油的總生產量已從2008年（1947年來最低）的每日500萬桶（barrels per day, bpd），回升到了2014年的850萬bpd以上；若依照目前穩定的成長速率，美國原油產量也有機會在2015年突破960萬bpd，一舉超越1970年所創下的生產關卡。

此外，在產油量高速擴張的同時，華盛頓方面也有望全面鬆綁原油的出口政策以擴大「美國石油」對全球市場的影響力。

在1973年贖罪日戰爭所觸發的第一次石油危機之後，為穩定國內油價與避免重演禁運恐慌，美國國會1975年通過了「能源政策與節能法案（Energy Policy and Conservation Act, EPCA）」限制國內石油對外出口。然而40年過後，美國國內石油的產量早因水力壓力技術（fracking）而回春，包括石油工業以及各大利益團體更是積極施壓，寄望石油出口的限制能儘早鬆綁藉以活絡國內經濟並提高國內石油產業的生產規模。

多方的壓力以及經濟的誘因讓美國政府在2014年年中以特許的方式，放寬特定廠商對於超輕質原油的出口許可，而在政商互動相對較親近石油產業的共和黨贏得14年期中選舉後，重掌參、眾兩院的共和黨也正積極推動修法，最快在2015年下半年就會廢止EPCA長達40年的出口禁令。

目前以各項名目出口的美國原油約低於1百萬bpd，但根據布魯金斯研究中心的推估，在2015年出口法令解禁後原油出口額卻可望「即刻翻倍」，並達到至少280萬bpd的出口量—這樣數字約莫等於科威特舉國在2013年的石油產能（每日281萬桶，出口234萬桶），而在國際需求看緩的狀況下，這種等級的政策衝擊確實也不容油價市場小覷。

（圖片來源：Chevron）

調節者地位易主

頁岩油的竄紅也威脅了沙烏地以及石油輸出國組織（OPEC）在國際市場中「市場調節者（swing producer）」的戰略地位。

作為當代石油界的龍頭國，沙烏地阿拉伯被認為是如今全球唯一具備「調節彈性」石油生產者，除了每日800-1000萬桶的基本石油產量外，利雅德還備有約莫150萬桶的生產彈性以作為調整的國際供需平衡的「備用空間」。這150萬bpd的生產彈性讓沙烏地在穩定國際油價得到了一言九鼎的發話權，進一步地也影響了中東北非的區域戰略：例如2011年多國聯軍對利比亞格達費（Muammar Gaddafi）政權採取軍事行動的同時，沙烏地就為呼應行動進行而緊急增產，並一定程度地控制了利比亞戰局對於國際油價波動的負面效應。

不過沙烏地作為調節者的能力很可能會因為新科技的出現而被逐漸抵消。根據高盛證券資深石油分析員Jeff Currie所做的評估，由於技術的進步與開採方式差異，頁岩油區的開採油井通常單位規模小，但卻點與點之間卻更為密集，而讓其短程生產的爆發力比起傳統大油田來得更為出色許多。而在不遠的未來裡，新的頁岩油科技或將賦予美國日均500萬桶石油的快速生產彈性—這樣龐大的產量餘裕也將有效抵消沙烏地、乃至於OPEC對於國際原油供應戰略的領先地位。

（圖片來源：Saudi Aramco）

「懦夫博弈」

在全球需求放緩的當下，北美石油業的重啟不僅縮減了美國這個龐大經濟體對於進口原油的需求量，其醞釀在即的出口解禁更將影響石油市場的平衡。但在油價自由落體的同時，作為全球石油藏量、出口第一大國的沙烏地阿拉伯與OPEC盟邦卻仍拒絕以減產的「傳統」方式維持油價穩定，相反地，沙烏地在11月初更透過沙烏地國家石油公司（ Saudi Aramco）調降對北美市場的合約價格，削價搶市、積極應戰的態勢相當濃厚。

沙烏地在油價上削價搶市的做法其來有自，因為在開採成本上非傳統石油的門檻與壓力遠較傳統油田來得更為沈重。以沙烏地為例，其坐擁的加瓦爾油田（Ghawar field, 全球蘊藏量最龐大的油田）開採成本每桶僅約4美元，而頁岩油的成本卻遠高出10至數十倍不等；然而沙烏地對於北美頁岩石油開採的壓力評估似乎過於樂觀，根據國際能源署（IEA）執行主任Maria van der Hoeven在今年10月份的發言，82%以上的美國本土石油業者能承受「60塊美金或以下」的收支平衡點，目前的跌幅也就「仍在接受範圍內」，截至11月初為止，北美各級頁岩油井絲毫都沒有放慢增產腳步的態勢。

對於沙烏地或其他OPEC國家而言，眼下的低油價風暴是一場與非傳統石油開採的一場「懦夫博弈」，直到今年為止，OPEC對於所謂的「頁岩革命」並沒有拿出具體的對應政策，但目前各大新興的頁岩油開採業者彼此也都仍未串連出對油價集體的對策機制。換句話說，即便OPEC各成員國在11月27號的例行會議上決定聯合減產，北美非傳統開採者也不一定會同步跟進，甚至OPEC還可能重演80年代中末期的錯誤，而讓其他非成員生產者「佔盡便宜」瓜分掉OPEC制價減產所留下的市場需求空缺。

然而這波削價割喉雖然打得驚心動魄，但最後的結局似乎並不一定會走向魚死網破—雙方拒不減產，而逼迫油價全面崩盤—的最差狀況。考慮到國際與國內的局勢，沙烏地與其OPEC產油盟邦均無法承擔油價無限制下探的巨大風險，同時過劇的油價跌幅對甫復甦的歐美金融市場同樣也難以吸收。

（圖片來源：Chevron）

中東油國的財務疑慮

在市場互不相讓、拒絕減產的同時，目前國際油價的走勢卻已先一步跌破許多傳統油國的預算收支平衡點（fiscal breakeven price，圖表二）。相較於北美的狀況，傳統油國本身的財政收入就已絕對性地仰賴油元經濟—以海灣阿拉伯國家合作委員會（ＧＣＣ）的六國為例，其平均政府收入對油元利潤的依賴比重更是超過90%以上。而若以國際目前原油均價來估算，海灣國家裡也僅有阿拉伯聯合大公國、卡達、與科威特的財務平衡點目前仍在「可接受」的黑字範圍。

圖表二：主要油國的油元收支平衡價格（圖片來源：@jpblatchford）

以科威特為例，憑藉著走高油價，科威特政府13-14年度結算不僅連續15年結餘黑字，盈餘甚至寫下史上最高的450億美元新紀錄，財政狀況理應坦途。然而其14-15財政年（3月結算）的狀況卻受6月份國際油價下滑的明顯拖累，在明年油價不低於每桶75美元的狀況下，科威特明年3月的結算盈餘將僅剩31億美金，影響程度之鉅，也讓科威特政府密集地討論相關減支的平衡措施。

同樣地衝擊在油國龍頭沙烏地阿拉伯也相當明顯，根據IMF今年9月份的預估修正，沙烏地14-15財政年原本的結算預估將從300億美金的盈餘轉下修為105億美元的赤字。

但財政數據的由黑翻紅，在短期內卻不會對海灣地區造成「即刻」的威脅。過去近10年的高油價趨勢讓ＧＣＣ各國的國庫都屯滿了油元：沙烏地阿拉伯的央行內仍持有1兆6千億里亞爾（同等於4,265億美元）的政府儲蓄；同時沙烏地仍擁有7,685億美金的外匯存底，配合龐大的能源資產，要廣發國債也不是那麼困難，也因此目前的財務赤字短期之內還不太可能成為衝擊政權存續的「立即性缺口」。

不過外界也提出警告，除非油價漲回每桶100美金以上的價位，否則依照沙烏地目前的支出與非石油工業成長速率，其財務狀態很難在低油價的環境裡維持長期的健康。根據IMF的評估指出，按照目前趨勢，沙烏地的政府儲蓄將在2019年時折半，屆時央行內可動用的現金將僅能應付6.5個月的政府常態支出，而嚴重影響該國、甚至區域的經濟穩定。

（圖片來源：Saudi Aramco）

長期吃老本

單純的赤字並不會造成海灣國家的擔心，但考量到各國政府天文數字般節節升高的國內支出，整個油元經濟的存續在低油價趨勢裡也就更令人存疑。在08年金融海嘯後，海灣各國為因應後續波及皆不約而同地祭出大手筆紓困與振興支票，希望藉此穩定民營企業與就業市場的穩定；而後，在阿拉伯之春的政治風潮席捲中東的這幾年裡，為了穩定民心、平息民怨，政府之間各種大型社福補貼與公共建設等更是毫不手軟。

再以沙烏地為代表，08年金融海嘯時利雅德當局就已大手筆地投入了8,000億美金的就業與民營事業振興方案，但整體政府的支出此後更是無上限地高速膨脹，為了因應阿拉伯之春的國內外局勢，沙烏地政府的支出在2010年到2013財政年間膨脹了52%，並在2013年達到了2,652億美金的高峰。龐大的政府支出將在低油價時代裡造成各國政府的困難，考慮到國內持續膨脹的人口與就業問題，海灣國家的財政支出恐怕缺乏在低油價時代裡「適時調整」的政策彈性。

此外，政府的財政展望也可能影響海灣地區的能源補貼政策。ＧＣＣ國家對國內能源價格的補貼平均每年超過1,600億美元，平均3成左右的政府收支盈利都被消耗在石化補貼上。這些補貼除了包含一般電價之外，各種石油化學與其他高耗能工業也都因「產業多元化」政策而納入獎勵範圍。但這些高效能的補貼卻也讓ＧＣＣ經濟區成為全球耗能最密集的地區之一，其海灣6國對石化能源的消耗量更是超過非洲大陸54個國家的總和。根據花旗銀行估計，在耗能速率不減、人口成長持平的情況下，沙烏地阿拉伯將在2030年前從石油出口國轉變為「石油進口國」，不但其生產的油量將難以支撐國內需求，相關的能源補貼也將拖垮這個國家的財政體系。

在低油價經濟的考量下，如何減低能源補貼卻也在經濟問題外帶來了政治影響。除了民間反彈以及後阿拉伯之春時代的國內政治考量外，減少能源補貼同時也會減低政府對民間產業的推力。相較於掌握資源決策國家集團，海灣地區的私人企業相當依賴政府的各式補貼，若相關補貼規模不再，這些高耗能產業如何存續發展也令人不甚樂觀，而對政權的影響也恐擴及失業問題以及產業多元化政策失敗等各連鎖效應。

這些巨額的支出成為了海灣國家維持其「新恩庇主義（neo-patrimonialism）」式政權的關鍵，而低油價、甚至長期低油價的趨勢，則很可能會成為這些政權能否維持穩定的最大變因。

（圖片來源：Chevron）

油元外交受限

在國內政治之外，海灣地區的油元外交也在後阿拉伯之春扮演相當關鍵的角色。以埃及為例，在2013年二次政變（原總統Morsi倒台，al-Sisi將軍接掌政權）後沙烏地、阿拉伯聯合大公國、與科威特共提供了超過200億美金的能源物資以及資金擔保等，對埃及al-Sisi政權維持國內穩定帶有關鍵性的作用。同樣的，沙烏地對於約旦、摩洛哥等王權國家所提供的政治資金，也一定程度地協助其順利度過2011年至今席捲整個中東區域的政治風暴。

同時，海灣君主國的資金也是中東各大衝突區的重要財源，包括對黎巴嫩政府軍的重建、敘利亞自由軍的軍援、巴勒斯坦民族權力機構的政府預算贊助等，不僅檯面上的油元資金扮演了重要的區域斡旋角色，檯面下各種未經解密的爭議援助（例如與伊拉克、敘利亞境內諸多武裝集團的連結）也都持續影響著區域的政治平衡。也因此，在油元長期萎縮的可能下，這些援外資源的規模會否受到縮限，更將影響區域內的各種穩定。

而若把區域鏡頭繼續拉小，在ＧＣＣ內的巴林與阿曼則都因自身石油資源早已進入衰退而在這波降價風潮中受創。由於本身能源產出早已進入壽命末期，巴林的油元早已不足以支撐國家開銷，但其本身的煉油（承接沙烏地東部原油）、以及區域觀光、金融業務等，也都受區域油元的影響。巴林目前負債金額已進逼1570億美金，約佔其ＧＤＰ總值的50%。而隨油價衝擊，其債務比也將以每年5%ＧＤＰ產值的比率成長，若其國內政治動盪的狀況持續，IMF更預計巴林將在2018年後面臨嚴重的金融危機。考慮巴林在2011年開始惡化的政治衝突，其國內的狀況恐將雪上加霜，甚至將狀況進一步擴散為區域問題而增加ＧＣＣ各國的政經負擔。

  外在經濟影響可能會加劇巴林政府的恐懼進而加深對反對團體的鎮壓力道（圖片來源：Ryan Bayona@Flickr）

80年代崩盤陰影

油價的長期崩盤在過去已多次發生，而眼下海灣油國所面臨的狀況也與1980年代石油崩盤類似。由於產量過剩以及OPEC調價戰略失誤，而造成國際油價的長期低迷，進而造成海灣油國沈重的財政壓力。80年代的低油價曾讓各國政府連年赤字，民間企業與新興的金融服務業也隨油元的低迷而陷入崩潰，而油元的壓力不僅引發海灣地區各類型反政府與極端宗教思想的傳播，各國在穩定油價與銷售額方面也不斷產生外交衝突（伊拉克入侵科威特的動機之一），而相關的社會、財政、失業與內政問題也一直延續進90年代。

與80年代相比，如今海灣國家擁有更豐厚的外匯存底以及現金儲蓄，各種主權基金與投資機構也提供了一層收入緩衝給這些石油國家；但30年過後，中東海灣的人口爆炸仍在不斷上升中而讓政府對就業、民生需求的壓力也比80年代更為沈重。同時，各國對產業多元化的投入至今並沒有獲得明顯的成果，其能源優勢對石化工業與高耗能製造業的補貼依舊是雙刃劍，而新興的金融服務業同樣地也與油元投資相應掛勾，若油價長期探底、或出現劇烈低谷震盪，對於海灣地區的影響力勢必也將衝擊區域政治的版圖。

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