65年輪迴 巴勒斯坦的聯合國「國家承認」

藉由29日聯合國大會的背書，巴勒斯坦終於將建國了！在29日舉行的聯合國大會中，巴勒斯坦自治政府將提出資格升級案，並由現在「非成員觀察實體」，升等為如教廷資格一般的「非成員觀察國」。而在獲得中英法俄等強權支持後，巴勒斯坦的「建國升等案」也預計將輕鬆通過聯合國大會3分之2的審核門檻，在國際政治的舞台上踏出重要的一大步。

巴勒斯坦自治政府的主席阿巴斯將在29日迎來關鍵一戰，藉由在聯合國大會上的提案，巴勒斯坦自治政府將尋求「建國升等」，由現有「非成員觀察實體」（Non-member Observer Entities）提升為「非成員觀察國」（Non-member Observer State）。換句話說，藉由29號的大會通過，巴勒斯坦將被聯合國正式承認為一個存在的「國家」。

而考慮到國際間的政治氣氛，阿巴斯可望於29日的表決中，在193個成員國中取得150席以上的同意投票，正式地取得聯合國「國家地位」的承認。而也由於阿巴斯的特意選擇，11月29日提案日當天也正好是1947年聯合國通過以巴分治案的65週年紀念日—時過境遷，巴人尋求重回家園的夢想，也將在65個寒暑後再度進入新的政治階段。

圖片來源︰《衛報》；全球共有132個國家承認巴勒斯坦的存在。

前進一大步

「對巴勒斯坦人而言，這將是重要的一大步。」阿巴斯表示，雖然取得聯合國的國家承認，並不會一夕改變巴人現實中的艱難處境，「但取得國際承認，將對巴人和平的獨立起到重要的影響！」他說。

巴勒斯坦在1974年得到聯合國觀察員的地位，當時在阿拉伯聯盟的強力支持下，由已故巴人領袖阿拉法特所領導的巴勒斯坦解放組織（PLO）成為「居住在巴勒斯坦人民的合法代表」。隨後，再隨國際情勢而逐步升級，在1988年成為「巴勒斯坦與巴人代表」，10年後也再以巴人自治政府的「政治實體」為名，提升成如今的「觀察實體」代表。

阿巴斯

近年來，巴人自治政府一直尋求以正式成員身分加入聯合國，但由於正式成員的入會手續需要安理會的通過，在美國否決的威脅與國際現實的壓力下，阿巴斯的闖關不但失敗，同時在海內外也重挫了自己的聲望。

也鑒於去年的失敗，阿巴斯今年的提案也選擇了歐盟先前提出的「教廷方案」─暫緩正式資格入會申請，而採用非成員國的方式加入聯合國大會。這種折衷作法不但能幫助巴人得到「建國的法理承認」，同時也不會傷害以色列在國際間的主權聲明，對雙方而言都是各退一步的和緩做法。

雖然觀察國的身分不能讓巴勒斯坦在聯合國提出議案，但卻能在大會上得到討論與發言權，同時也大幅增加加入其他國際組織的可能性與機會，對巴人的國際承認具有相當大的政治影響。

同時，相比於正式資格的取得，觀察國的升級手續也相對直接，不但略過安理會的審核，避開了常任理事國的否決權封殺，同時更可直接經由聯合國大會進行提案表決，並在取得3分之2的成員同意後，即可生效。

而除了在國際間得到國家主權的法理承認，對於巴人而言，聯合國的動作也不單是鼓舞士氣之用，同時也對巴人國際地位有相當重要的提升。

除了能得到在聯合國大會的發言與討論權力外，這次的國家承認，也讓其他國際組織為巴勒斯坦的加入開啟了大門。例如聯合國文教組織就在去年底承認巴國的成員地位，而巴勒斯坦也能在聯合國大會之後，更積極地尋求加入其他組織的機會，像是聯合國發展計畫、聯合國兒福組織等，巴人藉由積極參與國際組織，為國家爭取更多的福利與資源，改善國際的處境與地位。

取得司法的保障？

同時，聯合國的承認，也讓巴人得到了進入國際司法系統的入場券，為以巴問題的解決增添更多籌碼。但對於以色列而言，巴勒斯坦的「建國」，恐也將讓以國陷入麻煩的國際訴訟之中。

台拉維夫政府擔心，巴勒斯坦會挾著國際的支持，一舉將以巴衝突的種種問題提到國際刑事法庭ICC，甚至以「戰爭罪」的訴訟來造成以色列的外交難堪，也會影響以色列軍方的自衛權力。

過去的以巴衝突中，殺紅了眼的以巴雙方，其所採用的軍事手段時常造成大批平民的死傷。以2008年的加薩戰爭為例，三週的攻擊中，以軍的轟炸就造成1,400名巴人罹難，而絕大多數的死傷也都是與戰爭無關的一般民眾。也因此，國際同情團體也多以「戰爭罪」指控以色列違反武裝衝突法，蓄意對平民發動攻擊。

痛失愛子的BBC記者馬夏拉威（ Jihad Masharawi ）

 同時以色列當局也擔心，巴人會將以巴之間的領土問題呈交國際法庭ICJ，為兩國的糾紛引進外力干涉—例如約旦河西岸的屯墾區問題，就有著相當複雜的政治與法律爭議。

歐美國家也擔心，引進國際仲裁雖能平衡以巴之間失衡的政治角力，但同時也可能會加重以色列的國際孤立感，觸動以國極右派對國家主權的敏感神經，甚至採取不合作的激烈反應，斷送雙方理性的互動，也反可能讓以巴關係更陷入惡化的死結窘境。

因此在聯合國大會之前，美國與歐洲國家或明或暗地也大力呼籲，希望巴人政府能「擔保」、「甚至簽下切結書」，保證以巴問題不會被牽扯入國際司法的訴訟體系。美國國務卿希拉蕊更在11月21日與巴人主席阿巴斯的會面中，私下施壓，要巴勒斯坦對國際訴訟「死心」並且「連想都不用想」。

但另一方面，國際司法系統至今仍相當不成熟，而以色列甚至拒絕簽下互動公約。以ICC為例，自2002年成立至今，該系統直到今年7月份才成功起訴—剛果的軍閥盧班加（Thomas Lubanga），成為組織10年第一起定罪案例。

也因效率不彰且缺乏國際配合，過去ICC所發布的通緝命令多難超越文字意義，像是涉嫌戰爭罪的蘇丹強人總統巴席爾（Omar al-Bashir），就更是「逍遙法外」的最佳案例 。

正因司法體系的不穩當，就算巴勒斯坦採取國際訴訟，具體的效果可能也相當有限。

蘇丹強人巴席爾就是讓ICC最難堪的案主。

 內部政治的需求

回到內部政治的互動上，近兩年來，阿巴斯的聲勢持續下滑，除了影響法塔組織在巴人政治中的領導地位外，政治曝光度的減低也導致了西岸經濟的嚴重衰退—由於缺乏建設與基礎發展，約旦河西岸的產業結構除了依賴輸往以色列的「勞動交易」外，阿拉伯各國的捐款，也仍是拉馬拉政府預算的重要來源。

不過在阿拉伯之春後，隨著各國局勢的改變，來自海灣各國的資金也被分往突尼西亞、利比亞、甚至敘利亞等「一級舞台」；巴勒斯坦政治的核心與焦點，也更隨多次以巴衝突以及政治事件，隨之轉向＿邊的加薩走廊。

也因此，IMF在2012的地區報告中，就明確指出「來自海灣的金援縮水」是約旦河西岸經濟明顯衰退的重要原因之一。而為了扭轉這種「被時代遺忘」的殘酷現實，阿巴斯政府也更需要一次「政治表演」，吸引各國金主之外，也另外有對內部叫陣的意思。

近期以巴和平談判的進程停滯，也讓巴人內部的溫和派感到壓力。為避免絕望衍生的暴力反擊成為巴人的唯一選項，這次的國際承認也被溫和派認為是「中和巴人激進力量的唯一解答」。

「國際社會必須用行動說服巴人，證明外交的和平手段才是以巴問題的真正解答。」阿巴斯指出，巴勒斯坦需要國際的政治支持，否則溫和派的巴人政府勢必也將流失民眾的信任，迫使巴勒斯坦的獨立運動更朝武裝反抗的無奈選項靠攏。

 以色列的假威脅

然而巴勒斯坦在國際舞台上的發光，讓對等的以色列政府也相當尷尬。

「自治政府在聯合國的舉動，甚至比哈瑪斯的火箭攻擊更具威脅！」以色列財政部長斯坦尼茲（Yuval Steinitz）25日就語出威脅，揚言凍結巴人在以色列的資金，切斷巴人政府的經濟命脈作為報復。同時，激進派的以色列外長李柏曼（Avigdor Lieberman)日前也表示「不惜撕毀《奧斯陸和平協議》，並推翻阿巴斯政府」作為對巴人「建國」的反擊。

斯坦尼茲

不過以色列當局雖態度強硬，但現實中，29日的建國案卻早已勢不可擋。考慮到以色列的大選將至，官方的強烈語氣，自然也有國內選情的考量。

外長李柏曼就在28日，聯國大會的前夕改口表示「不會對巴勒斯坦的外交動作做出負面反應。」專家認為，以色列相當清楚撕毀《奧斯陸協議》的毀滅性後果，同時對於以巴的和平進程，以方也仍需要國際的助力，以及巴人溫和派的政治配合。

「29日有什麼大事？週中的足球聯賽吧。」對於聯合國方面的狀況，李伯曼漫不經心的表示，外交部內部表示，納坦雅胡政府已經接受了巴勒斯坦「聯合國建國的事實」，並在幾經討論後，決定「盡可能保持低調」的國際政策，讓海內外的政治衝擊壓制在最低下限。

李柏曼

歐盟立場不變

另一方面，許多人也認為歐盟今年對巴人的「建國」態度轉變備感意外。但阿巴斯這次提出的「教廷方案」，其實就是去年歐盟外長阿什頓（Catherine Ashton）的主張，一來能讓巴人溫和派得到鼓勵，二來也能作為催促以色列重啟「具體和談」的動機。

同時，非成員觀察國的身分，也不會劇烈地影響以巴之間的國際平衡，對於歐盟而言有利而無弊。在大勢所趨的狀況下，歐洲各國的順水推舟，更能買個政治人情給阿拉伯之春後的中東各國。種種考量之下，歐盟態度的和緩，也就不那麼地令人感到意外。

阿什頓

而幾經65年波折後，巴勒斯坦人也將重新藉著聯合國的背書，而又擁有一個「法理意義上的國家」，但在短期的政治收獲之外，巴人重建家國的路，也仍遙不可及而相當漫長。

Continue Reading